El Documento Digital: ¿La extinción de los papeles?

por Ramón Gerónimo Brenna*

Introducción.-
La sanción del artículo 30 de la Ley 24.624 y de su reglamentación aprobada por Decisión Administrativa Nro. 43/96 del Jefe de Gabinete de Ministros, que establecen las normas tendientes a otorgar valor jurídico y probatorio a la documentación producida o reproducida en soporte digital, que se incorpore al Archivo General de la Administración de la Nación, es el acta de nacimiento del documento digital y el punto de inicio, en nuestro país, de una trascendental etapa de transformación de la cultura organizacional - y por que no de los basamentos de nuestra cultura papel, en sentido más amplio - basada en el reconocimiento del valor jurídico y probatorio de documentos no soportados en el tradicional papel, sino en los nuevos soportes electrónicos y digitales.
La modificación acaecida puede pasar por el momento desapercibida, pero lleva ínsita una revolución de proporciones y consecuencias difíciles de cuantificar a priori, pero sencillas de avizorar en un mundo crecientemente tecnificado, que tiende a la economicidad, a la eficiencia y a la eficacia.
Las técnicas de producción y de reproducción de documentos han logrado ofrecer una gran cantidad de opciones en un proceso de progresiva simplicidad, velocidad creciente y seguridad aceptable en aras de una perfección que pudiera dar respuesta satisfactoria a la gran acumulación de información de distinto tipo - negocial, comercial, administrativo, registral, jurídico y estadístico- en soporte escrito.
La impresionante multiplicación de estos instrumentos y documentos en soporte papel y la necesidad de su archivo y recuperación eficiente se ha transformado en un problema central a resolver por distintos motivos.
La necesidad de constituir estos archivos con una gran cantidad de información , la correlativa de conservarlos y recuperar de ellos lo que fuera necesario en tiempo y forma, generó una situación de cuasi ingobernabilidad de la que solo se puede salir a partir del recurso de nuevas técnicas que han permitido reducir aquel fenómeno, proteger los originales, garantizar su durabilidad por los lapsos establecidos en la práctica, en las regulaciones administrativas y en la legislación vigente, y recuperar la documentación y la información contenida en ella , en forma rápida y efectiva.
Un poco de historia.-
Históricamente, y en el marco de las Leyes de Contabilidad de la Nación, ha correspondido a la Contaduría General de la Nación, el cometido de regir y administrar el Archivo General de la Administración Nacional.-
Este Archivo, que desde 1948 tiene su sede en un edificio construido especialmente en la Dársena F del Puerto de la Ciudad de Buenos Aires, es un macro archivo central alimentado por el flujo de la documentación existente en los archivos periféricos de más de 100 organismos de la Administración Pública Nacional.
Es fácil imaginar para cualquiera, aun para aquel más alejado de la problemática, los altos volúmenes físicos de la documentación financiera allí archivada. Este alto volumen de documentos papel son sujetos de la guarda del Archivo y de su puesta a disposición cuando alguien requiere su recuperación para su consulta. La dificultad para la obtención de la información y la lentitud de las respuestas han sido el denominador común.
Es evidente que la dinámica de los negocios públicos no difiere en mucho de la del sector privado, y que se requiere una respuesta adecuada en tiempo y forma, no siempre fácil de lograr cuando se debe recurrir continuamente a documentación- papel archivada.
Durante todos estos años, pero especialmente en los últimos, el crecimiento de la documentación -papel enviada al Archivo General fue muy importante y no guardaba relación con la que podía expurgarse, hecho que determinó la saturación de todos los espacios físicos disponibles. Valga recordar que a partir de la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional , se ha implementado el Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) que comprende el registro - transacción por transacción- de todas las operaciones financieras del Estado ; y que las transacciones económicas y financieras se han incrementado geométricamente, encontrándonos hoy ante una explosión de información y una operatoria globalizada de la economía.
Como respuesta a estos problemas, y tratando de realizar un adecuado tratamiento de la documentación respaldatoria de las transacciones, se comenzó, oportunamente, a microfilmar documentos, logrando una mejora en la operatividad pero no en la saturación, puesto que al carecer de una normativa que los autorizara a desprenderse del soporte papel, se debió conservar, en todos los casos, la documentación original.
La Imagen Digital
La explosión informática de la última década y su rápida diseminación dentro y fuera de la Administración Pública Argentina, puso a disposición herramientas que mejoran y superan las performances de las hasta entonces conocidas y disponibles, como la microfilmación.
Si bien la informática se asoció en el pasado a la introducción en archivos de letras y números a través de un teclado, hoy en día es relativamente sencillo captar imágenes por medio de su digitalización ( o escaneo ) a bajo costo y con un alto grado de fidelidad.
Complementan la digitalización herramientas como los dispositivos de grabación por haz de luz láser y los discos ópticos, soporte natural y seguro de aquellas imágenes digitales.
Entre los beneficios más significativos que pueden aportar los sistemas de gestión de imágenes documentales o documentos digitales, con proceso de captura y guarda en discos ópticos, pueden destacarse los siguientes:
% RESOLUCIÓN Obtención de una imagen de Alta calidad
% PERDURABILIDAD Los soportes ópticos gozan de hasta 50 años de garantía de vida
% VOLUMEN Alta capacidad de almacenamiento por disco ( 56.000 imágenes / disco)
% CONCOMITANCIA Permite el acceso a una imagen por varios usuarios al mismo tiempo
% RECUPERACIÓN Visualización de la imagen del documento consultado, en milésimas de segundos
% INDEPENDENCIA DE LA DISTANCIA Entre el lugar físico del archivo y el puesto de consulta, a partir de redes de comunicación digital
% PROTECCIÓN Garantía ante factores atmosféricos ( frio/ calor / humedad) y agentes atacantes de otros soportes ( hongos, roedores, polillas) muy superior a otros soportes, tradicionales y modernos.
Estas ventajas de la herramienta impulsaron a la Contaduría General de la Nación, en el marco de reforma de la Administración Financiera Nacional , a encarar la digitalización de la Documentación Financiera de la Administración Nacional, mediante la utilización de tecnología de imágenes y guarda en soporte óptico de determinadas características que aseguran su inalterabilidad y perdurabilidad.
Los actos jurídicos frente a las herramientas tecnológicas.-
Desde siempre el derecho ha exigido una forma , un modo de exteriorización del cumplimiento y una manera de perpetuarse para que los actos jurídicos trascendentes pudieran reconocerse en el tiempo y fueran por ello conocidos y aceptados por aquellos a quienes afectan o interesan. La cultura papel entronizó al instrumento escrito como aquél idóneo para tales fines.
Con el desarrollo de los tiempos y el crecimiento exponencial de los hechos y actos significativos que la humanidad desea resguardar y conocer, se fueron agregando nociones como la de la fe pública y la delegación o institución de determinados individuos en cabeza de los cuales el Estado reconoce esa facultad de otorgar dicha fe.
La intervención de estos funcionarios o personas y el cumplimiento de aquellas formas generó el concepto de autenticidad y su derivado el de autentificación, para permitir aceptar como ciertos los hechos y actos reconocidos o relatados en documentos emanados de aquellos, permitiendo así aportar la certeza necesaria para el desenvolvimiento de la vida jurídica moderna.
Ahora bien, no todos los instrumentos que se archivan y se reproducen en distintos soportes, tanto como originales o como copias autenticadas de aquellos son significativos para el derecho, ni habrán de ser utilizados ante los estrados judiciales para comprobar o ratificar hechos o actos, sirviendo de prueba eficiente de ellos.
Existen documentos e información contenida en ellos, que son seleccionados y resguardados por su contenido meramente informativo (función informativa simple), otros por su significado meramente estadístico, algunos por su significación histórica , hay también aquellos que solo se producen para resguardar a los originales de un uso reiterado que pudiera dañarlos, y muchos de todos ellos son archivados con el solo objeto de hacer más eficiente y rápida su recuperación posterior o para poder enviarlos y recibirlos por distintos medios de transporte, tradicionales, como el correo postal, o novísimos, como los medios telemáticos.
Estos documentos constituyen , por lo general, la masa más abundante de instrumentos producidos por las administraciones públicas y las empresas e individuos del sector privado, y es casi seguro que durante toda su vida útil no serán destinados a ser utilizados en el ámbito legal.
Es decir, que sólo una pequeña parte de aquel universo de papel es producido, desde su inicio, con formas y contenidos de instrumentos o documentos jurídicos, y es cierto también que alguna reducida cantidad de aquellos otros, cuyo origen no era legal, pueden adquirir tal destino, según las circunstancias.
Sin embargo unos y otros nos enfrentan a problemas comunes, como su archivabilidad y disponibilidad, y a otros específicos de los legales, como el de su admisibilidad legal .
Nuestra legislación ha estado - y todavía está- atrasada y nuestro legislador algo reacio a producir los cambios y adecuaciones necesarias. Esto no es nuevo, basta recorrer lo ocurrido para el reconocimiento del microfilm , para entender las dificultades que enfrentamos.
Todo ello hace más loable el emprendimiento de la Contaduría General de la Nación, cuyo objetivo ha sido lograr proporcionar informaciones oportunas, pertinentes y fidedignas, que facilitan la toma de decisiones y el accionar de los órganos de control público a través de esta moderna tecnología. Este sistema archivístico documental constituye un aporte sustancial a la optimización de la racionalidad , productividad y transparencia en el manejo de los recursos públicos.
Pero para poder hacer lo que la tecnología ya permite hacer faltaba dar un paso transcendental : vencer las resistencias jurídicas a través de la redacción y sanción de la norma que avalara todo el proceso. Es así que tuvimos la oportunidad de participar en este emprendimiento cuasi fundacional de una nueva categoría de documentos e instrumentos - los digitales- que creemos signará los próximos años. Junto con el Dr. Daniel R. Altmark, fuimos convocados para ocuparnos del estudio del problema jurídico que se enfrentaba y de la redacción de las normas jurídicas necesarias . De tal modo, se elaboró el artículo 30 de la Ley N° 24.624 que otorga valor jurídico de original al documento digital que se produzca o reproduzca respetando los procedimientos establecidos en el mismo, y posteriormente redactamos el proyecto de reglamentación que diera lugar a la Decisión Administrativa N° 43/96.
La norma en cuestión.-
El art. 30 de la Ley 24.624, es en realidad modificatorio del art. 49 de la Ley N° 11.672 Complementaria Permanente de Presupuesto ( T.O. 1995).Para su mejor análisis puede dividirse en seis partes.
La primera establece qué documentación será alcanzada por sus disposiciones, determinando que será la documentación financiera, la de personal y la de control de la Administración Pública Nacional, como también la administrativa y comercial que se incorpore a sus Archivos, y dispone que esta documentación podrá ser archivada y conservada en soporte electrónico u óptico indeleble, cualquiera sea el soporte primario en que estén redactados y construidos.
Como la técnica legislativa corriente para la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto no prevé definiciones, estas han sido incluidas en la reglamentación. Así en la Decisión Administrativa 43/96 , en el inciso a) del Capítulo II: De las Definiciones, se define como documentación financiera a la documentación contable- hacendal de la Administración Pública Nacional, es decir, todos los registros y comprobantes que alimenten o emanen de los Sistemas : Presupuestario, de Crédito Público, de Tesorería y de Contabilidad, especificados en el art. 5 de la ley N° 24.156, practicando luego una exhaustiva enunciación de documentos comprendidos.
En el inciso b) del mismo Capítulo se definen los Documentos de personal, que son aquellos relativos a los agentes públicos de la Administración Pública Nacional, producidos o recibidos por un organismo público donde el empleado ocupa un cargo. También se los enuncia.
En el inciso c) se hace lo propio con los documentos de control que son aquellos que sirven de prueba de los trámites o actos realizados .
La segunda parte está dedicada a señalar las características de la tecnología a utilizar y las garantías que debe ofrecer, de la metodología a seguir, y de los resultados que deben obtenerse sobre la información que constituye la base de las registraciones.
Así se establece que deberán utilizarse medios de memorización de datos , cuya tecnología conlleve la modificación irreversible del estado físico del soporte - disco óptico - y garantice su estabilidad, perdurabilidad, inmutabilidad e inalterabilidad; y se establece que la metodología debe asegurar también la fidelidad, uniformidad e integridad de la información que constituye la base de la registración y que se esta produciendo o reproduciendo en esta nuevo soporte digital.
La tercera parte establece el central principio de la originalidad, y por ende, del valor probatorio, al normar que los documentos redactados en primera generación en soporte electrónico u óptico indeleble, y los reproducidos en soporte electrónico u óptico indeleble a partir de originales en cualquier otro soporte, serán considerados originales y poseerán, como consecuencia de ello, pleno valor probatorio, en los términos del artículo 995 y concordantes del Código Civil.
La cuarta parte, complementaria de la anterior, esta destinada a permitir la tan ansiada reducción de los archivos papel. Así, regula que los originales redactados o producidos en primera generación en cualquier soporte una vez reproducidos, siguiendo el procedimiento previsto en ese mismo artículo, perderán su valor jurídico y podrán - nótese el sentido facultativo- ser destruidos o dárseles el destino que la autoridad competente determine, estableciendo el requisito de que se proceda a su previa anulación.
La quinta parte esta dedicada al tratamiento de los documentos de propiedad de terceros que se encuentren incorporados a la documentación archivada en el Archivo General de la Administración. Se dispone al respecto que esos documentos pueden ser destruidos luego de transcurrido el plazo fijado en la reglamentación. Esta, en su Capitulo X, inciso b) establece un plazo de treinta ( 30 ) días corridos, contados a partir del día siguiente de la última publicación en el Boletín Oficial, para que los titulares de los documentos se presenten para retirar los mismos o solicitar su conservación.
Transcurrido el plazo sin que el titular haya reclamado su devolución o conservación, caducará todo derecho a objetar el procedimiento al cual fuera sometida su documentación y el destino posterior dado a la misma.
En el inciso a) del Capitulo X de la reglamentación se establecen las características y recaudos de la publicación en el Boletín Oficial, la que deberá dar cuenta de las características de la documentación. el plazo durante el cual podrá ser reclamada, y el lugar al que deberá concurrirse para solicitar su entrega o conservación.
La sexta parte se ocupa de cómo debe ser realizada la eliminación de los documentos disponiendo que la misma podrá ser practicada por cualquier procedimiento que asegure su destrucción parcial o total, requiriendo la intervención y supervisión de los funcionarios autorizados. El Capítulo XI de la reglamentación, denominado precisamente De la destrucción, detalla los recaudos del procedimiento y establece en el inciso c) que el Contador General de la Nación, mediante la Disposición pertinente, determinará el funcionario autorizado para intervenir y supervisar el desarrollo del proceso de destrucción de documentos.
Resulta importante resaltar que en el inciso d) de ese mismo Capítulo XI, se dispone que todo original cuyo contenido sea considerado de interés social o histórico en los términos de la Ley N° 15.930 y sus decretos reglamentarios, no podrá ser destruido total o parcialmente; agregándose un principio sano de que el interés social o histórico, deberá ser determinado en todos los casos por los funcionarios responsables legalmente de la documentación mediante Resolución fundada.
Su Reglamentación.-
Si bien al detallar los contenidos del artículo 30 nos hemos referido en varias oportunidades a los preceptos de su reglamentación, vale la pena agregar aunque más no sea una visión esquematizada de aquella.
La Decisión Administrativa N° 43/96 trata :
1.- el ámbito de aplicación, que circunscribe a los organismos comprendidos por la ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional;
2.- Define, como ya hemos visto, la documentación alcanzada, y también los conceptos de original, copia , autenticación , copia autenticada , copia de sustitución , copia de resguardo , archivo , conservación , y de soporte electrónico u óptico indeleble ;
3.- Establece los requisitos generales, regulando los que corresponden a la reproducción, que deberá ser fiel e íntegra, con métodos de captura, memorización, archivo y visualización que reduzcan al mínimo la posibilidad de manipulación de los datos contenidos en el documento, los referidos a los documentos, en cuanto hacen a su dimensión, aseguramiento de su continuidad, manchas o imperfecciones, identificación con codificación unívoca y contralores de contenido, y los que corresponden al soporte, es decir al disco óptico a utilizarse, que deberá ser del tipo que una vez grabado no pueda ser alterado sin ser destruido, implicando el uso de una tecnología que modifique irreversiblemente su estado físico, evite el borrado y la sobreescritura de la información. Así se establece que sólo podrán utilizarse soportes que aseguren el resguardo de la información por treinta o más años, y que el funcionario competente será responsable por ello. El soporte llevará un código de identificación indeleble legible externamente a simple vista.
4.- Establece el procedimiento respaldatorio de todo el proceso de producción o reproducción, a partir de la confección de Actas de apertura, de cierre, de interrupción y de continuación, largamente detallado en el Capítulo VI;
5.- Fija el procedimiento de verificación, los funcionarios que intervienen en el mismo, las actas de corrección y los pasos que deben cumplirse;
6.- la registración de todo lo actuado , que deberán conservarse en el Órgano Rector, durante los cinco (% ) años posteriores, y que pueden ser también digitalizadas;
7.- El procedimiento de anulación de los anteriores originales, que serán intervenidos con un sello con los datos del soporte - su código indeleble - en donde se encuentre reproducido;
8.- Los documentos de terceros, que ya hemos tratado más arriba;
9.- Establece el procedimiento y los requisitos para la destrucción , describiendo el primero, señalando la necesidad de la intervención del funcionario competente y disponiendo la excepción de los documentos de interés social o histórico;
10.- Se ocupa de la conservación y seguridad , fijando la necesidad de archivos de seguridad, dos copias de resguardo, una de las cuales podrá ser considerada de sustitución en caso de pérdida del original, ubicadas en distintos lugares y bajo la responsabilidad de distintos funcionarios
Reflexiones finales.-
Hemos partido con la convicción de la importancia de dictar una norma precisa y una reglamentación simple y al mismo tiempo exhaustiva en la materia, y que para ello resultaba imprescindible tomar en consideración los aspectos técnicos, entendiendo como técnicos - sin lugar a dudas - los aspectos jurídicos, pero también - muy especialmente - aquellos estrictamente informáticos.
En lo atinente al punto de vista jurídico, en consideración a los perfiles amplísimos de relacionamiento con la construcción jurídica precedente, (escrituras contables, documentos redactados o archivados al cuidado de la Administración Pública. u otro tipo de documentos de terceros), privó sobretodo el intento de racionalizar la materia, de modo tal de garantizar la certeza del derecho que debería constituir la base de cada producción normativa.
Se necesitaba una norma, con estatura de Ley que permitiera actuar a una tecnología superadora, pero que al mismo tiempo pudiera construir la red de seguridades que nos permitiera asimilar el cambio material y cultural, de acción y de pensamiento, que contuviera conceptos familiares a nuestra cotaneidad en papel, y que nos pareciera suficientemente idéntica a nuestros procedimientos tradicionales.
En lo atinente al perfil informático, nos propusimos esencialmente individualizar las tecnologías susceptibles de garantizar la inalterabilidad y la perfecta conservación de los documentos, efectuando una selección lexicológica para asegurar un significado homogéneo a los términos empleados, también porque el análisis de la legislación vigente demuestra que el legislador nacional y el universal también, frecuentemente atribuye al mismo término significados diferentes, o bien individualiza con términos diferentes el mismo concepto lógico.
En esta fase nos hemos podido valer de la indiscutible ventaja de poseer dos visiones, una técnica y la otra jurídica. A nuestros primarios conocimientos sobre la tecnología implicada, los que debimos aumentar con profusa y detenida lectura de documentación técnica esencialmente extranjera, debemos agregar la interacción con el personal técnico y, especialmente, con la Dirección de Auditoría de Sistemas de la Contaduría General de la Nación, con los que conformamos un Grupo de trabajo multidisciplinario que enriqueció la propuesta, y nos permitió alcanzar mayor precisión en las soluciones diseñadas. De aquí que del diálogo emanara, naturalmente, la posibilidad de resolver los problemas que poco a poco se presentaban.
Este grupo humano, multidisciplinario, de connacionales, con su conocimiento y esfuerzo, aportó para poder establecer los métodos y procedimientos más adecuados, que permitieran que cada documento digitalizado en un archivo de imágenes ópticas, esté convenientemente guardado, pueda ser fácilmente consultado, y posea el valor jurídico de documento original.
En la elaboración del proyecto, se ha tratado de evitar una ley demasiado técnica, al menos por dos razones : la primera es que, a causa de los cambios tecnológicos, cualquier solución más detallada puede volverse muy pronto obsoleta; la segunda es que las leyes no deben ser escritas por tecnócratas para los técnicos, sino por representantes populares para la mayor parte de la población. Aquí se colocó el conocimiento técnico, tanto el jurídico como el informático, al servicio de una propuesta, pero de nada hubiese servido de no ser por la decidida gestión de los responsables de la Contaduría General de la Nación en aras a la definitiva consagración legislativa de la misma.
Para finalizar, se puede afirmar que se esta en marcha por un camino de transformación material, jurídica y cultural, con el respaldo de la tecnología y de la ley. Esperemos que esta pequeña e imperceptible revolución se expanda y genere una adecuación de nuestro sistema general de derecho a los tiempos. La historia está por escribirse y quizás esta vez no se la escriba en nuestro querido y tradicional soporte papel .

* Este trabajo fue publicado en JURISPRUDENCIA ARGENTINA, - Número Especial Informática Jurídica el 2 de Abril de 1997, pag. 11y ss. Argentina.-